论我国《预算法》的修改和完善-金沙澳门官网
摘 要：《预算法》对我国社会经济的发展起到明显的促进作用，但由于各种条件的限制，《预算法》存在的一些问题，束缚了其本身的发展，也对我国社会主义市场经济的进一步发展和服务型政府的建立造成了不同程度阻碍。本文分析了现行《预算法》和预算制度的不足和缺陷，并提出了一些改进和解决意见。
关键词：《预算法》；问题；完善；修改
预算，又称政府预算或财政预算，是按照法定程序编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要经济杠杆[1]。不同学者关于《预算法》有不同的理解和定义北京大学刘剑文教授的观点，《预算法》有狭义和广义之分：狭义的《预算法》，即国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律。广义的《预算法》则指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称[2]。
我国《预算法》的源头是1991-1994年颁布的《国家预算管理条例》。现行《预算法》1994年通过，1995年1月1日正式实施。国务院常务会议在1995年11月通过了《预算法》的实施条例。这部《预算法》明确规定了预算管理职权、预算收支范围、预算编制、执行、调整、审批、监督等预算管理的基本制度，对依法理财，促进经济社会持续发展发挥了重要作用。但随着改革开放的不断深化，市场经济体制和公共财政基本框架的不断完善，《预算法》各种弊端显现出来，修改因此被提上日程。但由于各种权利博弈不止，相持不下，进展十分不顺利[3]。
在刚结束的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中明确提出今年的任务，其中就有“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开，到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少二分之一，今后还要进一步减少。”[4]的任务部署，这说明今年《预算法》的修订势在必行。
一、我国现行《预算法》存在的问题
1.财政预算没有覆盖到所有财政支出
在下一年度的预算得到批准前，各级支出单位可预拨一定比例项目支出资金。在上一年度预算已经执行完，下一年度预算还未得到权力机关批准期间，财政支出没有纳入预算统一管理范围，所导致的问题是预算外支出严重。
2.预算年度和预算审批不同步
在人代会上，代表会对预算报告进行审议，最终表决。这是按照《预算法》规定程序进行的符合法律规定的程序。但我国预算年度是每年的1月1日到12月31日，而全国人民代表大会的召开是每年的3月份，即使是地方各级人民代表大会的召开时间也在2月中下旬。这就造成每一年度的1月到3月（或2月）成为预算管理鞭长莫及的“真空期”，出现未进行预算，但依然有财政支出的情形。这就对预算文件作为法律文件的严肃性造成削弱，影响了预算文件的权威性。
3.预算管理权限的划分存在缺陷
政府集预算编制权与执行权于一身，在预算编制完成到执行过程中，政府既做“裁判员”，又当“运动员”。我国现行《预算法》在立法精神上还停留在强化政府预算管理职能和增强宏观调控职能的传统思维中，没有随市场经济的发展和改革，转变立法理念，由此导致预算权力配置严重失衡[5]。根据相关法律规定的人大审批权，只审查一般公共预算，即经济建设支出、行政管理支出和教育、科学、文化、卫生、体育等各项支出。涉及政府部门切身利益的预算，如政府性基金预算、社会保障预算等都未纳入权力机关审查范围。
4.预算监督乏力
这种乏力的监督从预算审批开始，到预算执行（决算）都有体现。预算审批流于形式。预算执行的监督，我国人大对预算执行情况主要是通过人大及常委会听取、审议《政府工作报告》的形式进行。这样只能从宏观上对预算执行情况进行评价，不能细化到每一预算科目及每笔预算支出。同时，没有设置专门的审计机构和主业的审计人员对预算执行情况进行监督，对预算执行结果缺乏审查制度、评估制度和奖惩制度[6]。《预算法》中规定的法律责任也只有简单的两条，加剧了本来就乏力的预算监督。
二、关于修改和完善现行《预算法》的建议
1.《预算法》修订要有立法宗旨
有关预算立法宗旨，在《预算法》第一章的第一条中规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。在该条中，两处使用了“国家”一词，但国家是一个抽象的概念。比如，“国家”和“政府”能否作为相同概念理解？条目理解的含混不清，既失去确定的意义，没有约束力，还会将预算当成是国家的一种“工具”，片面强调国家的计划性和主导性。在立法宗旨修改上，要最大程度实现“公共利益的最大化”。要加强人民及人民代表对国家预算的参与程度，强化人民及所选代表对预算的制定和实施的监督机制。同时，要适应市场经济的规律，让“无形的手”和“有形的手”有机结合，更加合理地分配市场资源。
2. 建立和完善预算编制和支出的经济分类
启动新的政府收支分类十分必要。经济分类分为类、款、项三个项目，《预算法》对经济分类的编制要求并不明确。要完善经济分类，同时细化经济分类，要细化到类、款、项三类。同时，要调整经济分类科目设置，按照预算公开和财政透明的原则，把政府的各项行为在预算科目中单独列出来，并公开这些科目。
3. 税收返还制度应当废除
中国的税收返还制度是一个违反财政均衡原则的过渡性财政支出制度，具有明显的中国特色。《预算法》及修正案把它合法化，主要处于税收优惠、鼓励企业发展等多方面考虑。我们认为，这一制度应逐步废除。因为在中国特色社会主义市场经济迅速发展的今天，以前关注的效率问题已得到很好地解决。现在我们需要关注的是怎样实现更大范围和程度的公平。应从建立和完善财政转移支付制度、建立规范的财政体制角度，给税收返还的废除建立一个明确的时间表。
