人口流动下政府间事权优化配置研究-金沙澳门官网
摘要：目前我国财政体制的改革已经成为学界和政界关注的焦点。在人口流动的背景下，如何优化政府间的事权配置是财政体制优化设计的一个重要前提。实践中大规模的人口流动必然会带来流动人口公共服务的供给责任问题，进而会产生政府间有关流动人口公共服务的事权和支出责任配置问题；理论上，人口流动会引致地方公共产品供给的财政外部性，增加政府间事权和支出责任效率配置的难度。
关键词：人口流动；政府事权；财政体制；政府职能；义务教育；养老保险
中图分类号：f812.45 文献标识码：a 文章编号：1007-2101（2016）06-0074-06
一、人口流动与政府间事权配置的逻辑关联分析
在英文文献中“人口流动”这一概念并不常见，取而代之的是“人口迁移”（migration）。如联合国国际人口学会的《人口学词典》将人口迁移定义为“人口在地理单元之间的空间移动，通常涉及居住地的永久性变化”。在国际通行意义上，流动人口与迁移人口之间的共性在于人口跨越了一定的地理区域，区别在于常住地是否发生永久性的改变。由于“永久性”难以度量，所以国外区分流动人口与迁移人口的实际意义并不显著。可见，国外流动人口或迁移人口的界定依赖于空间和时间两个基本因素。目前中国的人口流动可以定义为：“人们超过一定时间长度、跨越一定空间范围、没有相应户口变动的空间位移过程即人口流动，发生这种人口流动过程的人口即为流动人口”（段成荣等，2012）[1]。可见，中国的人口流动概念与国外最大的区别在于除了时间和空间因素外，还必须考虑户籍因素。伴随着人口流动，户口登记地发生变化的成为迁移人口，户口登记地未发生变化的成为流动人口[2]。在中国，流动人口与迁移人口的区分意义重大。二者在流入地所能享受到的公共服务或者权益是大不相同的，原因是中国的户籍制度事实上已经成为一种利益分配机制和社会管理的“操作系统”（陆益龙，2012）[3]。
实践中频繁大规模的人口流动必然会带来流动人口公共服务的供给责任问题，进而要求明晰政府间有关流动人口公共服务的事权和支出责任配置。理论上，人口流动会引致地方公共产品供给的财政外部性，直接影响地方政府的财政利益，进而影响地方财政激励，增加地方公共产品的效率供给的难度。公共服务供给的财政外部性具体可以分为溢出和溢入两个方面。溢出效应表现为由某一个地方政府供给（负担供给成本）某种公共服务的受益外溢到其他地方政府。溢入效应表现为某一地方政府因为其他地方政府的公共服务供给行为而受益却不用支付成本。人口流动下，这种财政外部性突出的反映在两类公共服务中。第一是教育。一个人幼年时在某地接受基础教育而在工作年龄时却迁移到另一个地方工作，提供基础教育的地方政府承担了改善个人人力资本的成本，而工作地的地方政府却因为此人的流入而无偿获得了一部分财政利益。实践中，在人口流动下，高层次教育的公共产品属性较弱，私人产品属性较强；基础教育的公共产品属性则比较突出。外部性强的教育一般由高层级的政府负责供给有助于将人口流动引致的财政外部性内部化。当然，在完全采用具有使用者付费性质的受益税资助教育的情况下，人口流动可能不会引起太大的财政外部性，因为完全采用受益税资助基础教育就类似于私人产品的市场交易。第二是社会保障，包括养老保险、医疗保险等。一般情况下，正值劳动年龄的人口对于养老和医疗服务的需求较低而税收贡献较高，退休年龄的人口则相反。因此，退休地的地方政府承担了养老和医疗服务的税收成本，而工作地的地方政府却获得了养老和医疗服务的税收收益。在人口流动的背景下，养老保险和医疗保险具有较强的私人产品性质，其公共产品属性主要表现在受益的外溢性。如果由地方政府承担支出责任，那么相应的社会保障标准也可能出现地区间的差异，从而引起人口（尤其是老年人口）向保障标准高的地区流动，形成福利移民，这样可能会强化地方政府间的财政外部性。可见，人口流动会模糊公共产品的受益边界，造成地方政府公共服务供给中财政收益与财政成本的不对称，从而可能扭曲地方政府的公共产品供给激励。这在流动人口公共服务供给的实践中可能表现为：随着财政外部性的增强，地方政府可能出台一些针对流动人口的限制措施，或者对流动人口进行有目的的筛选。因此，人口流动要求科学配置政府间的事权与支出责任。
二、人口流动下我国政府间事权配置的缺陷分析
从制度变迁来看，建国后我国历次财政体制改革均体现出“重财权、轻事权”的改革传统，收入分享方面的改革成绩较大，而事权划分则一直维持原有格局（蔡红英，2007）[4]。由于我国目前没有专门的《财政法》，事权划分的具体细则主要体现在国务院的一些规章当中，例如，1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对事权在中央与地方之间进行了总体上的划分，但其表述本身有很多含糊不清之处，事权划分的操作性较差（楼继伟，2013）[5]。从实践看，除了外交与国防之外，几乎所有的事权都是由中央与各级地方政府共同分担，反映到各级地方政府的机构设置上就是“职责同构”（朱光磊等，2013）[6]。受到我国高度集权的政治治理体制影响，上级政府一般握有更大的支出责任配置权和变更权，支出责任下移几乎成为一个必然的趋势。我国的市县乡三级基层地方政府一直负责提供几乎所有的公共服务（田志刚，2010）[7]。流动人口的公共服务供给责任也主要由基层地方政府承担。随着人口流动的日益频繁，流动人口公共服务供给引发的财政外部性日益显著，严重影响了地方政府的积极性。这里以义务教育和养老保险两项公共服务为例进行分析。
（一）义务教育“两为主”政策与“以县为主”投入体制的冲突
1986年通过的《义务教育法》及其后颁布的《义务教育法实施细则》明确了县级乃至乡镇财政对于义务教育支出的主体责任。分税制改革带来了县乡财政困难，2000年以后的农村税费改革进一步缩减了县乡政府的财源。义务教育支出的高度分权使得财力本已不足的县乡政府很难保障足额投入。为缓解矛盾，中央从2001年开始首先将义务教育的支出责任重心由乡镇财政提升到县级财政（“以县为主”）；2005年国务院要求将义务教育经费纳入财政保障范围；2006年在西部地区实施农村义务教育经费保障机制，2007年在全国推广。新机制进一步明确了中央和各级地方政府的支出责任，建立了中央和地方分项目、按比例分担义务教育经费的机制。虽然新机制增加了中央和省级政府的支出责任，但并不意味着县级政府投入主体地位的改变。以农村义务教育经费为例，根据陈静漪等（2011）[8]的测算，县级政府承担了占总经费的74.6%的人员经费；中央与地方分担的项目只包括义务教育的公用经费和基建经费。而在省以下各级政府间事权界定不清的背景下，省级政府不可能构成义务教育投入的主体。
